食品安全關(guān)系民生，中央高度重視，社會(huì)高度關(guān)注。當(dāng)前，我國食品安全形勢嚴(yán)峻，各種安全標(biāo)準(zhǔn)及保障措施有待進(jìn)一步完善。美國作為世界上食品安全監(jiān)管體系最為完善的國家之一，其保障食品安全的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、相關(guān)職能配置及創(chuàng)新性實(shí)踐將為我國提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文所指的美國食品安全管理體制主要是指保障食品安全的工業(yè)管理制度、管理方法的總稱，具體包括食品工業(yè)的管理范疇、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理制度體系及管理手段等。

　　一、美國食品工業(yè)的管理概況

　　1.管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職能配置

　　美國現(xiàn)有的食品工業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置主要包括三個(gè)層面：一是美國食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)及下設(shè)的食品安全及營養(yǎng)中心(CFSAN)，二是其他與食品工業(yè)管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)，三是食品工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)。

　　(1)食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)

　　食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)是美國負(fù)責(zé)食品工業(yè)管理的政府部門，歸聯(lián)邦衛(wèi)生和公共服務(wù)部(HHS)管轄。FDA實(shí)施監(jiān)管的范圍很廣。如對于處方藥的監(jiān)管就涉及從藥品測試、藥品生產(chǎn)、標(biāo)簽規(guī)范、廣告、市場銷售等一系列環(huán)節(jié)的檢查與鑒定，確保每個(gè)環(huán)節(jié)的合理性、可靠性、嚴(yán)密性，并對申報(bào)單位可否繼續(xù)從事下一步的工作做出明確的認(rèn)定。對于化妝品的管理則限于標(biāo)簽規(guī)范和安全。FDA還負(fù)責(zé)管理除肉、禽、蛋品以外的食品安全及標(biāo)識(shí)。詳見表1所示。

　　表1 美國FDA監(jiān)管范圍一覽表

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　　美國FDA還設(shè)有由國內(nèi)專家組成的17個(gè)專業(yè)顧問委員會(huì)，以對新產(chǎn)品、非常見產(chǎn)品以及有爭議的難題作綜合研究評價(jià)，協(xié)助FDA做出科學(xué)的決策。FDA對于大部分產(chǎn)品的監(jiān)管行為主要是基于一系列公開的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)輔以一定數(shù)量的儀器檢查。該局組織結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。

　　圖1 美國食品工業(yè)組織結(jié)構(gòu)圖

　　資料來源：ccid整理。

　　食品安全及營養(yǎng)中心(CFSAN)是美國食品藥品管理局(FDA)下設(shè)的六個(gè)中心之一，是FDA對食品、化妝品行使監(jiān)督管理的職能部門。CFSAN主要負(fù)責(zé)：(1)規(guī)范美國境內(nèi)幾乎所有食品的安全和標(biāo)簽使用。食品安全及營養(yǎng)中心(CFSAN)對美國市場上80%的食品進(jìn)行監(jiān)督管理。監(jiān)管對象包括5萬多家食品企業(yè)(其中3萬家食品制造企業(yè)、2萬家食品倉儲(chǔ)公司)和3500家化妝品公司。但肉制品及酒類(含醇量高于7%)不在監(jiān)管范圍之列。(2)建立和修改食品標(biāo)準(zhǔn)。諸如身份標(biāo)準(zhǔn)(如一種產(chǎn)品被貼上“酸奶酪”的標(biāo)簽需要什么條件)以及設(shè)置多數(shù)食品的營養(yǎng)標(biāo)示要求。這兩部分的標(biāo)準(zhǔn)都被收錄到《美國聯(lián)邦法規(guī)》(Code of Federal Regulations)之中。

　　CFSAN的監(jiān)管行為主要是從消費(fèi)者的視角，并以消費(fèi)者的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督管理食品及化妝品安全。主要遵循并執(zhí)行《聯(lián)邦食品藥品法》、《聯(lián)邦進(jìn)口牛奶法》、《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》、《公民健康服務(wù)法》、《包裝、標(biāo)簽法》、《嬰兒食品法》、《滋補(bǔ)劑標(biāo)簽及教育法》、《營養(yǎng)補(bǔ)充劑健康與教育法案》，以及其他相關(guān)法令。具體工作職責(zé)主要包括：企業(yè)監(jiān)督檢查、樣品抽查檢驗(yàn)、進(jìn)口產(chǎn)品監(jiān)督、色素及食品添加劑上市前的審批、直接接觸食品的物質(zhì)及嬰兒食品的通報(bào)管理、管理?xiàng)l例及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布、消費(fèi)者調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室研究(研究內(nèi)容主要有病原體及化學(xué)污染檢測方法、食品污染對健康的影響、食品加工方法、滋補(bǔ)成分及健康功效、生物污染的毒性反應(yīng)等)、食品加工包裝試驗(yàn)、合作項(xiàng)目及技術(shù)支持、信息匯集及信息分析、公布會(huì)議及教育計(jì)劃、中心信息的發(fā)布等。

　　(2)其他與食品工業(yè)管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)

　　除FDA及下設(shè)的CFSAN之外，部分政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)也與食品工業(yè)管理密切相關(guān)。如圖2所示。

　　FDA實(shí)行多部門相結(jié)合的食品工業(yè)一體化管理模式。美國聯(lián)邦政府有十多個(gè)部門負(fù)責(zé)食品安全工作。其中，負(fù)責(zé)保障食品安全和消費(fèi)者利益的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)主要有：衛(wèi)生和公共服務(wù)部(DHHS)下的食品和藥品管理局(FDA)，美國農(nóng)業(yè)部(USDA)所屬的食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)和動(dòng)植物衛(wèi)檢疫局(APHIS)以及環(huán)境保護(hù)局(EPA)。這些部門主要按食品類別進(jìn)行分工監(jiān)管，并與各州地政府一起形成美國的食品安全監(jiān)管體系。

　　圖2 美國食品安全監(jiān)管體系

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　　(3)食品工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)

　　美國的食品工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)在工業(yè)管理中處于輔助地位，主要通過提供技術(shù)指導(dǎo)、市場及立法咨詢、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，協(xié)助國內(nèi)企業(yè)反傾銷的申訴和應(yīng)訴等手段來協(xié)助政府進(jìn)行管理。

　　2.管理方法及手段

　　在食品工業(yè)管理方法及手段上，F(xiàn)DA對于大部分產(chǎn)品的監(jiān)管行為是基于制定數(shù)目繁多的法律以及一系列公開的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)輔以一定數(shù)量的技術(shù)手段予以管理。目前，美國關(guān)于食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)包括《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》(FFDCA) 、《食品質(zhì)量保護(hù)法》(FQP) 、《公共健康服務(wù)法》(PHSA) 、《聯(lián)邦肉類檢查法》(FMIA) 、《禽類產(chǎn)品檢查法》(PPLA) 、《蛋類產(chǎn)品檢查法》(EPIA) ，此外還包括《純凈食品與藥物法》、《聯(lián)邦牛奶進(jìn)口法》、《正確包裝與標(biāo)識(shí)法》、《嬰兒食品配方法》(修正案) 、《營養(yǎng)標(biāo)識(shí)與教育法》及《飲食增補(bǔ)劑健康與教育法》等一系列非常具體的法律。這些法律法規(guī)為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管程序，使食品質(zhì)量的各環(huán)節(jié)監(jiān)管、疾病預(yù)防和事故應(yīng)急反應(yīng)都有法可依。

　　二、美國食品安全管理體制

　　1. 管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

　　(1)FDA

　　各部門中，最主要的是食品安全監(jiān)管部門是食品和藥物管理局(FDA)，在法律的授權(quán)下，負(fù)責(zé)大部分食品的安全監(jiān)管。FDA的監(jiān)管內(nèi)容主要是檢查食品生產(chǎn)企業(yè)和食品倉庫，同時(shí)進(jìn)行采樣檢驗(yàn)以確定是否安全。問題食品一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)DA將要求廠家召回，并監(jiān)督其執(zhí)行。FDA也與外國政府合作，確保進(jìn)口食品的安全。一旦出現(xiàn)了食品安全問題，F(xiàn)DA的調(diào)查員可以自行調(diào)查，必要時(shí)可以請專家共同調(diào)查。FDA有法律辦公室，可以出具處罰通知書。處罰是一方面，但FDA更注重日常監(jiān)管，主要通過督促企業(yè)自律確保食品安全，保證公眾消費(fèi)安全。對于企業(yè)存在食品質(zhì)量問題或者摻雜使假，處罰將會(huì)十分嚴(yán)厲，F(xiàn)DA認(rèn)為這樣才能起到導(dǎo)向作用。

　　(2)USDA

　　農(nóng)業(yè)部是食品安全管理中僅次于FDA的重要部門，其下屬的食品安全檢驗(yàn)局負(fù)責(zé)肉類和禽蛋的安全監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容包括：國內(nèi)生產(chǎn)與進(jìn)口的肉類、家禽及當(dāng)前美國食品安全監(jiān)管體系相關(guān)產(chǎn)品，例如含肉類或家禽肉的湯料、比薩餅及冷凍食品;蛋類加工產(chǎn)品(通常為液態(tài)、冷凍和干燥消毒的蛋類產(chǎn)品)。其食品安全權(quán)限是執(zhí)行與國內(nèi)生產(chǎn)及進(jìn)口的肉類和家禽產(chǎn)品有關(guān)的食品安全法律。另一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)動(dòng)植物健康檢測中心負(fù)責(zé)動(dòng)植物病蟲害控制，包括病蟲害監(jiān)測和動(dòng)植物檢疫。

　　(3)EPA

　　第三個(gè)主要的食品安全監(jiān)管部門是環(huán)境保護(hù)署，根據(jù)聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法案(FIFRA)，聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案(FFDCA)，食品質(zhì)量保護(hù)法案，瀕臨物種法案等規(guī)定，EPA主要負(fù)責(zé)農(nóng)藥登記、注冊;制定安全飲用水標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)測飲用水的質(zhì)量，研究預(yù)防飲用水污染的途徑;評估新殺蟲劑的安全性，制定食品中農(nóng)藥殘留限量等法律法規(guī);教育公眾安全使用殺蟲劑等。所涉及食品具體的監(jiān)督檢查工作由FDA執(zhí)行。

　　(4)相關(guān)機(jī)構(gòu)

　　美國海關(guān)通過對進(jìn)口物品的檢查或扣押來協(xié)助管理機(jī)構(gòu)搞好食品安全工作。其他與食品安全相關(guān)的機(jī)構(gòu)還包括：衛(wèi)生與公共服務(wù)部的國家疾病控制和預(yù)防中心(CDC)和國家衛(wèi)生研究所(NIH)，美國農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院(ARS)，州際研究、教育和推廣合作局(CSREES)、農(nóng)業(yè)營銷局(AMS)、經(jīng)濟(jì)研究所(ERS)，谷物檢驗(yàn)、批發(fā)及畜牧場管理局(GIPSA)，美國法典辦公室和商務(wù)部的國家大洋大氣管理局/國家海洋漁業(yè)局(NOAA /NMFS)，國防部(DOD)的美國軍隊(duì)獸醫(yī)局(DOD /VSA)等。

　　此外還有一些機(jī)構(gòu)分管某些專項(xiàng)工作，如商業(yè)部的國家海洋漁業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)海產(chǎn)品的檢查和分級(jí)，財(cái)政部的酒精、煙草和火器管理局負(fù)責(zé)煙酒制品配方的管理，美國海關(guān)總署與農(nóng)業(yè)部和FDA聯(lián)合負(fù)責(zé)對進(jìn)口食品的安全監(jiān)管等。

　　上述機(jī)構(gòu)均在其工作范圍內(nèi)(包括研究、教育、預(yù)防、監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)制定和突發(fā)事件處理等)承擔(dān)食品的安全職責(zé)。美國的食品安全機(jī)構(gòu)各司其職，相互協(xié)作，為保障公眾健康和安全起著極其重要的作用。

　　在美國，食物從生產(chǎn)到銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)都要接受監(jiān)管部門嚴(yán)格的監(jiān)督和檢查，工廠設(shè)有“駐扎”辦公室，檢查官常駐工廠，六個(gè)月輪換一次。各部門之間既有分工又有合作，協(xié)同把關(guān)，共同構(gòu)筑了美國食品安全體系。

　　(5)行業(yè)協(xié)會(huì)

　�、偈称钒踩珔f(xié)會(huì)

　　國際食品安全協(xié)會(huì)(GFSF)辦公地點(diǎn)位于美國華盛頓，注冊于美國弗吉尼亞聯(lián)邦，是一所致力于促進(jìn)國家間食品安全管理經(jīng)驗(yàn)交流，推動(dòng)國際食品安全事業(yè)的國際機(jī)構(gòu)。

　　GFSF國際食品安全協(xié)會(huì)是由中美兩國長期研究和關(guān)注農(nóng)業(yè)及食品行業(yè)的布瑞克環(huán)球(北京)農(nóng)業(yè)咨詢有限公司(BRIC)與美國GIC集團(tuán)及一批從事食品安全工作的人士共同發(fā)起創(chuàng)建，旨在促進(jìn)國際間食品貿(mào)易發(fā)展，探討國內(nèi)國際食品安全的形勢、問題和對策，幫助企業(yè)解決食品安全問題，推進(jìn)全球食品供應(yīng)鏈質(zhì)量安全建設(shè)，減少由食品安全引起的貿(mào)易摩擦，共同推動(dòng)國際食品安全的發(fā)展，致力于成為消費(fèi)者、企業(yè)、科研院所、政府之間的橋梁，為消費(fèi)者食品安全意識(shí)、企業(yè)食品安全控制水平的提高建立一個(gè)交流的平臺(tái)，是國際食品安全交流的公共和非營利組織。

　�、诿绹�食品加工商協(xié)會(huì)

　　美國食品加工商協(xié)會(huì)(NFPA)是美國權(quán)威的農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè)的行業(yè)組織，該協(xié)會(huì)共有注冊會(huì)員企業(yè)400多家，既有跨國集團(tuán)公司，又有小型食品加工企業(yè)。它在食品安全及檢驗(yàn)檢測方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，擁有一個(gè)學(xué)院和3個(gè)獨(dú)立食品檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室，承擔(dān)了大量教育培訓(xùn)、科學(xué)研究、食品檢測、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、法律咨詢、國際合作、商業(yè)保險(xiǎn)、市場開拓等工作。它負(fù)責(zé)美國食品加工企業(yè)的食品安全研發(fā)，并負(fù)責(zé)為美國食品生產(chǎn)企業(yè)建立食品安全保障，其實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn)結(jié)果被FDA所認(rèn)可，同時(shí)，該協(xié)會(huì)的專家也參與美國國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定。

　�、勖绹�消費(fèi)者聯(lián)盟

　　美國消費(fèi)者聯(lián)盟于1936年成立，是CI五個(gè)發(fā)起團(tuán)體之一。主要任務(wù)：對商品進(jìn)行比較檢測，公布其結(jié)果;向消費(fèi)者提供消費(fèi)品的客觀情報(bào);通過發(fā)行雜志、書籍、聯(lián)合管理報(bào)欄、電臺(tái)節(jié)目等指導(dǎo)消費(fèi)。

　　該聯(lián)盟還設(shè)有三個(gè)倡議辦公室，它代表消費(fèi)者在立法、司法、制定規(guī)章方面提出意見。每年檢測商品65個(gè)項(xiàng)目，20—30個(gè)較小的項(xiàng)目;專題研究93個(gè)項(xiàng)目;有2000個(gè)微型膠片以提提供種情報(bào)資料。

　�、苊绹�食品技術(shù)協(xié)會(huì)

　　美國食品技術(shù)協(xié)會(huì)1939年成立，總部設(shè)在美國的芝加哥，是非盈利的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，22000員工致力于食品科學(xué)，食品技術(shù)和工業(yè)、科學(xué)、政府的相關(guān)工作。

　　食品技術(shù)專家協(xié)會(huì)發(fā)布了各種食品工業(yè)的資料，包括食品科技和食品科學(xué)雜志。 食品技術(shù)專家協(xié)會(huì)同時(shí)就食品種植栽培，加工處理，制造加工，銷售分布及全球范圍內(nèi)的食品食用等問題每年召開世界最大的年會(huì)。

　　所有來自于食品科學(xué)和技術(shù)方面的權(quán)威聲音，食品技術(shù)專家協(xié)會(huì)都會(huì)在國內(nèi)各州，地方公布于公眾.。食品技術(shù)專家協(xié)會(huì)的科學(xué)辦公室，交流辦公室和政府關(guān)系辦公室致力于解決食品科學(xué)和技術(shù)方面的科學(xué)觀點(diǎn)問題。

　　2. 管理制度設(shè)置

　　(1)食品安全法律法規(guī)

　　美國有關(guān)食品安全的法律法規(guī)非常繁多，包括《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》(FFDCA)、《食品質(zhì)量保護(hù)法》(FQP)、《公共健康服務(wù)法》(PHSA)、《聯(lián)邦肉類檢查法》(FMIA)、《禽類產(chǎn)品檢查法》(PPLA)、《蛋類產(chǎn)品檢查法》(EPIA)，此外還包括《純凈食品與藥物法》、《聯(lián)邦牛奶進(jìn)口法》、《正確包裝與標(biāo)識(shí)法》、《嬰兒食品配方法》(修正案)、《營養(yǎng)標(biāo)識(shí)與教育法》及《飲食增補(bǔ)劑健康與教育法》等一系列非常具體的法律。這些法律法規(guī)為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管程序，使食品質(zhì)量的各環(huán)節(jié)監(jiān)管、疾病預(yù)防和事故應(yīng)急反應(yīng)都有法可依。

　　《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》是美國關(guān)于食品和藥品的基本法，該法已成為世界上同類法律中最全面的一部法律。該法律規(guī)定：禁止在美國銷售或進(jìn)口偽劣的或標(biāo)識(shí)錯(cuò)誤的食品、藥品和化妝品;禁止銷售未經(jīng)FDA批準(zhǔn)的任何物品。除大部分肉和禽類產(chǎn)品外，所有進(jìn)出口商品均應(yīng)接受FDA的檢查，并且所有食品均必須有英文說明資料和可信的標(biāo)記。

　　《1980年嬰兒配方食品法》，該法案后被添加到《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》的第412條,它對嬰兒配方食品的生產(chǎn)、管理和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定�！�1994年膳食補(bǔ)充劑健康與教育法》，該法案是對《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》中關(guān)于膳食補(bǔ)充劑規(guī)定進(jìn)行修改的標(biāo)志性法規(guī)�！�2007年食品藥品管理法修正案》，該法案被認(rèn)為是近40年來對美國藥品政策影響最大的法案，它是FDA行使一系列權(quán)力的法律依據(jù)，方便FDA更好地對藥品安全進(jìn)行監(jiān)督管理�！�2011年FDA食品安全現(xiàn)代化法》，該法案對在美國經(jīng)營的食品公司實(shí)施多項(xiàng)新規(guī)定，擴(kuò)大了食品及藥物管理局(FDA)的職權(quán)，以保護(hù)消費(fèi)者免受不安全食品損害。

　　在進(jìn)口食品的管理方面，聯(lián)邦法規(guī)定，所有進(jìn)口食品必須符合與美國產(chǎn)品相同的標(biāo)準(zhǔn)，并推出了《食品生產(chǎn)監(jiān)管項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)》《食品保護(hù)計(jì)劃》《進(jìn)口安全行動(dòng)計(jì)劃》等多個(gè)食品安全監(jiān)管計(jì)劃，用以加強(qiáng)進(jìn)口食品安全監(jiān)控。

　　以上這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序，對進(jìn)口食品的認(rèn)證、包裝、標(biāo)識(shí)及檢測、檢驗(yàn)方法作了詳細(xì)的規(guī)定，構(gòu)成了一張非常嚴(yán)密的食品安全保護(hù)法規(guī)網(wǎng)。隨著國家經(jīng)濟(jì)水平的提高、科學(xué)技術(shù)發(fā)展、管理體系的完善、民眾安全意識(shí)的增強(qiáng)，這些法律法規(guī)還在不斷地修訂中。

　　(2)近幾年主要法案

　　第一，2007年《食品保護(hù)計(jì)劃》。2007年11月，美國食品藥品管理局(FDA)推出了《食品保護(hù)計(jì)劃：國家食品供應(yīng)綜合保護(hù)戰(zhàn)略 》。該計(jì)劃從保護(hù)國家食品供應(yīng)安全的戰(zhàn)略高度，提出了一系列有關(guān)食品安全和食品防護(hù)監(jiān)管的新舉措和構(gòu)思，具體包括加強(qiáng)對境外食品企業(yè)的監(jiān)管職能，考慮認(rèn)可高資質(zhì)的第三方食品檢查機(jī)構(gòu)，計(jì)劃對高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)貨物要求提供進(jìn)口電子證書，擬提高對不合格企業(yè)和產(chǎn)品復(fù)檢和查驗(yàn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

　　第二，2009年《美國食品安全加強(qiáng)法案》。和2007年的《食品保護(hù)計(jì)劃》相比，該法案有以下變化：

　　其一，提高了FDA的權(quán)限。包括給予FDA制定農(nóng)產(chǎn)品和其他特定初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和安全標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，強(qiáng)制回收受污染食品、扣留不安全食品、限制或禁止來自某個(gè)地區(qū)的不安全食品流通，以及就可能違規(guī)情況索取相關(guān)數(shù)據(jù)等新權(quán)限，甚至要求FDA應(yīng)發(fā)展一套能夠完善追查食物污染來源的追溯系統(tǒng)。

　　其二，對食品生產(chǎn)、加工制造和貿(mào)易企業(yè)管理更加嚴(yán)格。包括：1)修正廠商登記制度。2)增加設(shè)施查驗(yàn)次數(shù)。3)要求廠商建立詳細(xì)的食品安全計(jì)劃。對于進(jìn)口到美國的食品，需達(dá)到與國內(nèi)食品生產(chǎn)者相同之標(biāo)準(zhǔn)，且進(jìn)口商與每個(gè)境外加工和包裝設(shè)備必須經(jīng)過認(rèn)證與定期檢查，倘若相關(guān)設(shè)施之廠商或國家拒絕或阻礙FDA進(jìn)行檢查工作，則FDA將有權(quán)禁止該廠商或國家任何工廠或倉庫之生產(chǎn)、加工、包裝或存放食品進(jìn)入美國。此外，在食品進(jìn)口方面，自法案公布三年后出口到美國的特定食品，或者具備FDA部長所要求的美國認(rèn)可發(fā)證機(jī)構(gòu)頒發(fā)的進(jìn)口貨物證書，或者提供其認(rèn)可的機(jī)構(gòu)或部門關(guān)于出口美國的食品安全性聲明文件。該法案還要求原產(chǎn)地標(biāo)示，所有加工食品必須標(biāo)示最后加工國家之名稱，而所有非加工食品必須標(biāo)示其原產(chǎn)地。只要FDA有理由相信某種食品是摻雜、錯(cuò)誤標(biāo)簽的，就可以對食品進(jìn)行行政扣留，扣留最長期限從30天增加到60天。

　　第三，《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》。2011年1月4日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》(FDA Food Safety Modernization Act，F(xiàn)SMA)，該法案共四章，分別為“改善預(yù)防食品安全問題的能力”、“改善檢測和應(yīng)對食品安全問題的能力”、“增強(qiáng)進(jìn)口食品安全”和“雜項(xiàng)”，總計(jì)42條，主要從食品安全問題的預(yù)防、安全檢測、安全標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行、應(yīng)對措施、對進(jìn)口食品的監(jiān)管及強(qiáng)化合作伙伴關(guān)系等方面，對《美國聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》(1938年)進(jìn)行了重要的修正。

　　其涉及的主要內(nèi)容是：預(yù)防(如：食品設(shè)施預(yù)防管理、生產(chǎn)安全、故意污染);檢驗(yàn)和符合(檢驗(yàn)頻率、擴(kuò)大訪問記錄、第三方實(shí)驗(yàn)室測試);加強(qiáng)執(zhí)法工具(如：召回、行政拘留、暫時(shí)吊銷注冊);加強(qiáng)伙伴關(guān)系(如：監(jiān)督、檢驗(yàn)、食品實(shí)驗(yàn)室)及進(jìn)口安全(如：進(jìn)口商驗(yàn)證國外供應(yīng)商、高風(fēng)險(xiǎn)食品強(qiáng)制認(rèn)證、第三方審計(jì)人認(rèn)可)。該法案并不改變食品藥物管理局與美農(nóng)業(yè)部之間的職權(quán)范圍，隨后還將制定不同方面的執(zhí)行法規(guī)。

　　3. 管理機(jī)制設(shè)置

　　美國的食品安全監(jiān)管體系不僅實(shí)行聯(lián)合監(jiān)管制度，而且建立了食品安全監(jiān)督網(wǎng)，在地方、州和聯(lián)邦全面監(jiān)督食品的生產(chǎn)與流通。各市、縣衛(wèi)生局，各州衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及聯(lián)邦政府的許多部門和機(jī)構(gòu)，都雇傭食品檢查員、流行病學(xué)家、微生物學(xué)家及其他食品科學(xué)家，對食品安全實(shí)施持續(xù)深入的監(jiān)管。

　　具體而言，美國的食品安全管理機(jī)制主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　(1)問題食品召回和自動(dòng)扣留制度

　　美國的食品召回制度是發(fā)現(xiàn)食品質(zhì)量存在缺陷之后采取的補(bǔ)救措施，力圖將問題扼殺在萌芽狀態(tài)。召回制度在兩種情況下啟動(dòng)：一是企業(yè)得知產(chǎn)品存在缺陷，主動(dòng)從市場上撤下食品;二是食品和藥物管理局等在緊急情況下強(qiáng)制要求企業(yè)召回食品。2011年1月4日通過的《食品安全現(xiàn)代法案》賦予了FDA召回不安全食品的權(quán)力，同時(shí)為它履行這方面的職責(zé)提供了更多資源。美國對進(jìn)口食品高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)問題食品，實(shí)行自動(dòng)扣留制度。

　　(2)輿論監(jiān)督和舉報(bào)機(jī)制

　　現(xiàn)代社會(huì)，政府的力量是有限的，應(yīng)該提倡社會(huì)力量介入食品安全管理，美國民間的消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體正是起到敦促食品安全標(biāo)準(zhǔn)及政府監(jiān)管落實(shí)的作用。美國公眾輿論與政府及立法機(jī)構(gòu)之間形成了良性互動(dòng)，有助于促進(jìn)美國食品安全狀況不斷改善。除有效的輿論監(jiān)督外，還實(shí)行舉報(bào)人保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，對舉報(bào)人進(jìn)行法律保護(hù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。這一舉措很大程度上鼓舞了公眾對食品安全的重視態(tài)度。

　　(3)嚴(yán)厲的問責(zé)和懲罰性賠償

　　美國能夠強(qiáng)有力地保護(hù)公共食品和藥品安全的另一重要力量是嚴(yán)厲的問責(zé)和懲罰制度。

　　法律對監(jiān)管部門及其工作人員的職責(zé)有明確的界定，若因失職瀆職導(dǎo)致食品安全事故，對相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)懲不貸，一旦發(fā)現(xiàn)工作人員有違規(guī)行為，立即解職等。

　　對違法的食品企業(yè)則采取嚴(yán)厲的懲罰性賠償制度。消費(fèi)者會(huì)得到足夠的賠償，政府會(huì)對違規(guī)企業(yè)開巨額罰單甚至直接使其破產(chǎn)。這一制度對食品生產(chǎn)者具有強(qiáng)大的威懾作用，同時(shí)也在某種程度上鼓勵(lì)了受害者勇敢提起訴訟揭露不法行為。

　　二、典型經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新性實(shí)踐

　　(一)科學(xué)規(guī)劃食品安全戰(zhàn)略

　　2011年9月，美國農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)發(fā)布《食品安全戰(zhàn)略2011-2016》，詳細(xì)敘述其未來五年的食品安全戰(zhàn)略部署。既有宏觀的方向指導(dǎo)，又有微觀的措施細(xì)化，具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略執(zhí)行性。

　　《食品安全戰(zhàn)略2011-2016》的實(shí)施對我國食品監(jiān)管的啟示主要有如下幾點(diǎn)：第一，要尋求食品安全管理主體的全員參與。FSIS通過加強(qiáng)員工培訓(xùn)，增強(qiáng)與利益相關(guān)者的合作以及提高公眾食品安全意識(shí)三方面措施，使每個(gè)人都成為食品安全監(jiān)督管理的責(zé)任主體，進(jìn)而確保從農(nóng)場到餐桌的每個(gè)環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)管和控制，降低了食品安全事件出現(xiàn)的概率。然而，由于缺少激勵(lì)機(jī)制，我國食品安全監(jiān)管公眾參與較少，制約了政府部門監(jiān)管作用的發(fā)揮。因而，相關(guān)部門可在借鑒美國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套全員參與的食品安全管理體系。第二，探索食品安全管理工具的創(chuàng)新使用。FSIS的食品安全管理工具主要包括各類數(shù)據(jù)分析工具以及信息溝通技術(shù)，如PHIS。FSIS食品安全預(yù)警及政策措施的制定都基于對現(xiàn)有數(shù)據(jù)的科學(xué)分析，并通過各類溝通技術(shù)向員工、利益相關(guān)者及公眾傳遞預(yù)防和應(yīng)對信息。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，對科學(xué)工具的使用成為各國食品安全管理的重要借力，而我國食品安全預(yù)警能力較弱，更需要加強(qiáng)對相關(guān)工具及技術(shù)的使用和創(chuàng)新。第三，注重食品安全管理環(huán)境的優(yōu)化改善。FSIS十分注重食品安全管理的軟硬件環(huán)境建設(shè)，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政策規(guī)范制定提升到戰(zhàn)略層面。環(huán)境的改善有利于責(zé)任主體更好地利用各類工具及技術(shù)評估、預(yù)測和防止食品安全問題，是食品安全管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。我國也可借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施特別是檢驗(yàn)設(shè)備、數(shù)據(jù)庫等的建設(shè)，并完善各類食品安全檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)條例，禁止違規(guī)產(chǎn)品進(jìn)入流通市場。

　　(二)強(qiáng)化對進(jìn)口食品的檢測手段

　　2009年以前FDA運(yùn)用OASIS(進(jìn)口支持與操作系統(tǒng))與美國海關(guān)合作，提供進(jìn)口產(chǎn)品及進(jìn)口地點(diǎn)等數(shù)據(jù)，并提供有關(guān)進(jìn)口的相符性行為的信息。FDA要求進(jìn)口商對進(jìn)口產(chǎn)品是否在HACCP體系下生產(chǎn)和是否符合美國的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)證，如果OASIS顯示進(jìn)口商沒有驗(yàn)證批準(zhǔn)文件，則需要進(jìn)行屏幕審查，F(xiàn)DA將決定進(jìn)口放行前是否進(jìn)行抽樣或?qū)彶轵?yàn)證證明，在這種情況下，F(xiàn)DA將增加抽樣及審查的密度。2010年4月， FDA正式采用新的電子篩查系統(tǒng)保障進(jìn)口食品安全。該系統(tǒng)稱作“規(guī)范進(jìn)口貨物動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)測系統(tǒng)(Predictive Risk-Based Evaluation for Dynamic Import Compliance Targeting: 簡稱PREDICT系統(tǒng))”。PREDICT系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)對FDA幾百個(gè)數(shù)據(jù)庫中的現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)篩查，為相關(guān)進(jìn)口貨物的“自動(dòng)放行”或“扣留、抽樣檢測”決策提供參考建議。進(jìn)口食品篩查系統(tǒng)同時(shí)會(huì)考慮風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)及其他相關(guān)因素。

　　(三)立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)

　　美國建立了覆蓋全國的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。整個(gè)食品安全監(jiān)管體系分為聯(lián)邦、州和地區(qū)等3個(gè)層次。三級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的許多部門都聘用了大量的流行病學(xué)專家、微生物學(xué)家和食品科研專家，采取專業(yè)人員進(jìn)駐食品加工廠、飼養(yǎng)場等方式，從原料采集、生產(chǎn)、流通、銷售和售后等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位監(jiān)管，形成了覆蓋全國的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

　　我國也應(yīng)盡快建立由政府部門、行業(yè)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等組成的公共信息服務(wù)平臺(tái)，充分發(fā)揮預(yù)警和指導(dǎo)作用，建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。一方面，有計(jì)劃進(jìn)行數(shù)據(jù)收集。收集我國食品衛(wèi)生國家標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)數(shù)據(jù)，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)、國際動(dòng)物衛(wèi)生組織(OTE)、國際乳業(yè)聯(lián)合會(huì)(IDF)等國際性組織和發(fā)達(dá)國家的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)數(shù)據(jù)。另一方面，建立農(nóng)藥、獸藥、化肥和有關(guān)化工原料等使用登記備案制，生產(chǎn)、加工、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)食品衛(wèi)生數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)記錄制，建立和完善食品污染物、食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和食源性疾病報(bào)告體系以及動(dòng)植物檢疫防疫體系等數(shù)據(jù)共享體系。

　　(四)進(jìn)口食品的風(fēng)險(xiǎn)分析和信息化平臺(tái)建設(shè)

　　美國FDA于2010年4月正式采用了新的電子篩查系統(tǒng)，以保障進(jìn)口食品安全。該系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)對FDA幾百個(gè)數(shù)據(jù)庫中的現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)篩查，為相關(guān)進(jìn)口貨物的“自動(dòng)放行”或“扣留、抽樣檢測”決策提供參考建議。同時(shí)進(jìn)口到美國的食品須向FDA進(jìn)行預(yù)申報(bào)，且預(yù)申報(bào)信息在進(jìn)口食品抵達(dá)美國之前提供，F(xiàn)DA將使用提前獲得的信息去審查、評估、評價(jià)這些資料，并且決定是否檢查這些進(jìn)口食品。

　　在我國，目前很多進(jìn)口食品的信息處理分散，直接影響了進(jìn)口食品處理方式?jīng)Q策的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。所以，有必要加大對進(jìn)口食品篩查系統(tǒng)研究與開發(fā)投資，積極推進(jìn)進(jìn)口食品管理信息化平臺(tái)建設(shè)。同時(shí)，實(shí)施進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)分析制度，對存在動(dòng)植物疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)口動(dòng)植物源性食品實(shí)施檢疫審批制度�？梢钥紤]嘗試借鑒美國的進(jìn)口食品預(yù)申報(bào)制度，加強(qiáng)進(jìn)口食品的篩查工作，在風(fēng)險(xiǎn)食品未進(jìn)入國內(nèi)前，

　　(五)完善監(jiān)管體制，提高監(jiān)管透明度

　　美國政府十分強(qiáng)調(diào)食品安全制度建設(shè)和食品安全管理的公開性和透明度。其基本思想為，增強(qiáng)立法過程和管理過程的公開性和透明度，讓全社會(huì)參與其中。不但是使制度更加完善，管理更為有效保證;同時(shí)也是公眾對食品安全管理建立信心的重要途徑。在實(shí)現(xiàn)公開性和透明上，美國不僅對食品生產(chǎn)全過程進(jìn)行層層把關(guān)和全程監(jiān)管，而且監(jiān)管程序透明，便于公眾了解。在屠宰場、食品加工廠等單位都設(shè)立有專門的辦公室。為響應(yīng)奧巴馬總統(tǒng)的透明度和開放政府的備忘錄，F(xiàn)DA成立了一個(gè)透明度工作組制定并實(shí)施公眾建議，及時(shí)向公眾提供FDA的相關(guān)工作和決策信息。

　　作者：工業(yè)和信息化部賽迪智庫消費(fèi)品工業(yè)研究院 姚霞